Partycypacja społeczna? W Lublinie to jedynie symboliczne gesty

Konsultacje społeczne, czy budżety partycypacyjne mogą w praktyce pełnić jedynie rolę symbolicznych gestów. Lublin stanowi niechlubny przykład takiej sytuacji. Pokazują to chociażby kolejne etapy procesów „konsultacyjnych” i decyzyjnych dotyczących zagospodarowania Górek Czechowskich – pisze dr Agnieszka Ziętek.*

Dziękujemy, że nas czytacie, wspieracie, wierzycie w sens tego, co robimy. Nie robimy tego dla nagród. Nagrody to zaszczyt, ale też ogromne zobowiązanie.

•  zostań patronem: patronite.pl/jawnylublin
•  szybki przelew: jawnylublin.pl/wplacam
•  możesz przekazać nam 1,5% podatku: KRS 0000428743, cel szczegółowy: Jawny Lublin

Kilka tygodni temu Fundacja im. Stefana Batorego opublikowała „Indeks codziennej demokracji lokalnej”. Jak piszą autorzy: „Dotyczy codziennych relacji władz z mieszkańcami – przejrzystości działań, otwartości na dialog, gotowości do reagowania na potrzeby wspólnoty i poziomu obywatelskiego zaangażowania.”

Wynika z niego, że Lublin, zdobywając 91 punktów na 100 możliwych, znalazł się niemal na szczycie „demokratycznej drabiny”. Co w tym złego? Nic, gdyby tylko miało to jakikolwiek związek z rzeczywistością.

Procedury są. I to by było na tyle

Jeśli zakładamy, że demokracja lokalna ma być czymś więcej niż poprawnie wypełnioną tabelą w arkuszu Głównego Urzędu Statystycznego, to trzeba zadać pytanie: czy narzędzia partycypacji/demokratyzacji wdrażane w Lublinie (ale też w innych badanych podmiotach) realnie wpływają na decyzje władzy? Przykład Lublina pokazuje, że niekoniecznie.

Podstawowy problem z tym raportem polega na tym, że złożone procesy demokratyczne próbuje sprowadzić do zestawu wskaźników opisujących głównie formalne rozwiązania instytucjonalne. Takie wskaźniki pozwalają sprawdzić, czy w danej gminie odbywają się konsultacje społeczne, czy publikowane są dokumenty w Biuletynie Informacji Publicznej albo czy istnieją oficjalne kanały komunikacji z mieszkańcami.

Nie mówią jednak nic o tym, czy te mechanizmy mają realne znaczenie dla podejmowanych decyzji. W efekcie mierzy się przede wszystkim obecność procedur, a nie ich rzeczywistą jakość – na przykład to, czy proces jest naprawdę deliberacyjny, czyli oparty na debacie publicznej, czy obejmuje różne grupy mieszkańców i czy ich głos faktycznie wpływa na decyzje władz.

Jak pokazują badania dotyczące tzw. demokracji partycypacyjnej, samo wprowadzenie narzędzi uspołeczniania procesów decyzyjnych nie oznacza jeszcze, że działają one w sposób demokratyczny.

Konsultacje społeczne, czy budżety partycypacyjne mogą bowiem w praktyce pełnić jedynie rolę symbolicznych gestów, które formalnie rozszerzają katalog możliwości udziału obywateli, ale nie zwiększają ich rzeczywistego wpływu na decyzje publiczne. A to stanowi de facto fundament i kluczowy wyznacznik zarówno partycypacji jak i demokracji.

Zjawisko to jest szczególnie widoczne w badaniach nad tzw. erozją demokracji.

Panel obywatelski, uwagi do studium, referendum. I co z tego?

Coraz częściej zwraca się uwagę, że osłabianie demokracji nie zawsze polega na likwidowaniu instytucji demokratycznych. Czasem dzieje się coś odwrotnego – procedury pozostają, a nawet się mnożą, ale jednocześnie maleje realna sprawczość obywateli.

W takim przypadku rozbudowany system konsultacji, czy innych narzędzi partycypacji może sprawiać wrażenie dobrze działającej demokracji, podczas gdy w rzeczywistości pełni raczej funkcję fasady, która maskuje brak realnego wpływu społeczeństwa na procesy decyzyjne.

Lublin stanowi niestety niechlubny przykład takiej sytuacji. Pokazują to chociażby kolejne etapy procesów „konsultacyjnych” i decyzyjnych dotyczących zagospodarowania Górek Czechowskich.

W panelu antysmogowym przeprowadzonym w 2018 r. 90 proc. jego uczestników opowiedziało się za pełną ochroną przed zabudową kubaturową całego obszaru Górek Czechowskich. Zgodnie z obietnicą prezydenta Żuka, rekomendacje panelu, które uzyskają znaczące poparcie uczestników miały być traktowane jako wiążące. Czy były? Oczywiście nie.

W tym samym roku, podczas pierwszego wyłożenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin, zgłoszono około 650 uwag dotyczących Górek Czechowskich, przy czym nie odnotowano żadnej uwagi popierającej ich zabudowę.

W 2019 roku w referendum lokalnym 68 proc. głosujących (22 708 osób) opowiedziało się przeciwko zabudowie Górek Czechowskich. Wola mieszkanek i mieszkańców była jednoznaczna. Choć formalnie referendum nie było wiążące z powodu frekwencji to nic nie stało na przeszkodzie, aby władze uwzględniły decyzję przeważającej części jego uczestników. Tak się jednak nie stało, wynik został zignorowany.

Dodatkowo, w konsultacjach społecznych dotyczących Zintegrowanego Planu Inwestycyjnego (ZPI) w 2025 r. odnotowano 566 uwag przeciwko zabudowie Górek Czechowskich, które nie zostały uwzględnione w całości lub w części. Uwzględniono za to jedną uwagę… popierającą zabudowę górek.

Ciekawych wniosków dostarcza również analiza „losów” postulatów mieszkańców zgłaszanych z wykorzystaniem narzędzia jakim jest inicjatywa uchwałodawcza (jest to także jeden ze wskaźników jakości demokracji w przywoływanym raporcie Fundacji Batorego).

W okresie 2019-2022 spośród jedenastu zgłoszonych inicjatyw Rada Miasta przyjęła… trzy.

To dość istotna kwestia, inicjatywa uchwałodawcza jest bowiem jednym z najbardziej „twardych” narzędzi wpływu obywatelskiego – wymaga mobilizacji, podpisów, organizacji. Jeśli niemal wszystkie społeczne projekty kończą „w koszu”, powstaje pytanie o realny sens tej instytucji.

„Standardy demokratyczne” po lubelsku

Obrazu „wskaźnikowej demokracji” dopełniają dane dotyczące dostępu do informacji publicznej i rzeczywistej możliwości jej uzyskania w Lublinie. Z informacji podanych w 2025 roku przez Fundację Wolności wynika, że wskaźnik odmów udostępnienia informacji w Lublinie wynosi 20,4 na 1000 wniosków, co plasuje miasto wśród jednostek o relatywnie wysokim poziomie odrzuconych wniosków (wyższe wartości odnotowano jedynie w Katowicach – 34,3 oraz w Toruniu – 21,5).

Jednocześnie Lublin wyróżnia się najwyższym w analizowanym zestawieniu wskaźnikiem skarg na bezczynność, który wynosi 1,2 na 1000 wniosków, podczas gdy w pozostałych miastach wartości te są wyraźnie niższe i zazwyczaj mieszczą się w przedziale od 0,0 do 0,4. W porównaniu z innymi dużymi ośrodkami miejskimi Lublin charakteryzuje się zarówno stosunkowo wysoką liczbą odmów udostępnienia informacji publicznej, jak i najwyższą liczbą skarg na bezczynność w przeliczeniu na liczbę składanych wniosków.

Można byłoby jeszcze wspomnieć o ograniczaniu głosu mieszkańców podczas pamiętnej sesji rady miasta w 2019 roku (dopuszczenie jedynie trzyminutowych wypowiedzi), jak również, w kolejnych latach, o utrudnianiu dostępu do sali obrad, strażnikach wyprowadzających protestujących mieszkańców, czy cenzurowaniu wypowiedzi i usuwaniu krytycznych wobec władz komentarzy na profilu miasta w mediach społecznościowych. Ot, „standardy demokratyczne” w mieście niemal w 100 proc. spełniającym warunki wysokiej jakości demokracji.

Czy zatem, mając na uwadze kilka powyższych przykładów, na podstawie prostego stwierdzenia o obecności (lub braku) określonych wskaźników ilościowych (takich jak np. organizowanie konsultacji, udostępnianie do publicznej wiadomości projektów uchwał, pełnienie dyżurów dla mieszkańców, czy istnienie ciał doradczych) można w ogóle wnioskować o rzeczywistym stanie demokracji lokalnej? Odpowiedź brzmi: zdecydowanie nie.

Oczywiście nic nie stoi na przeszkodzie żeby badać „suche” dane statystyczne – podejście to pozwala choćby na syntetyczne porównania między jednostkami samorządu terytorialnego. Na tego rodzaju wskaźnikach opierają się też takie indeksy globalne jak mi.n Democracy Index czy Freedom in the World, które pozwalają porównywać państwa na podstawie względnie stabilnych cech instytucjonalnych, takich jak powszechne wybory, pluralizm czy prawa obywatelskie.

Na poziomie lokalnym ich interpretacja jest jednak bardziej problematyczna. Dane ilościowe informują przede wszystkim o istnieniu określonych mechanizmów, np. konsultacji społecznych, czy „ciał” doradczych, ale nie o sposobie ich funkcjonowania ani o realnym wpływie mieszkańców na podejmowane decyzje.

Analogicznie, sam fakt przeprowadzania wyborów nie świadczy o tym, że mamy do czynienia z państwem demokratycznym (o czym świadczą chociażby przykłady Rosji, czy Białorusi). Konieczne wydaje się zatem odejście od opierania diagnozy stanu demokracji lokalnej na czysto formalnych lub pozornych wskaźnikach na rzecz pogłębionej analizy rzeczywistego funkcjonowania mechanizmów partycypacyjnych i wpływu mieszkańców na procesy decyzyjne.

W przeciwnym razie pozostaje nam naskórkowa i fikcyjna (pseudo)demokracja wskaźnikowa, która w dłuższej perspektywie prowadzi do spadku zaufania do władz publicznych oraz narastającej alienacji obywateli, którzy – dostrzegając pozorność działań władz lokalnych – powoli, ale systematycznie wycofują się z życia publicznego oddając pole skrajnościom i populizmowi.

Na zdjęciu: Wrzesień 2025 r. Protest przeciwko zabudowie Górek Czechowskich przed lubelskim Ratuszem w czasie sesji, na której radni klubu prezydenta Krzysztofa Żuka przegłosowali ZPI dla tego terenu. Fot. Bogusław Byrski

Dr Agnieszka Ziętek* – adiunkt w Katedrze Administracji Publicznej na Wydziale Politologii i Dziennikarstwa UMCS w Lublinie. Interesuje się partycypacyjnym zarządzaniem publicznym, uspołecznieniem procesów decyzyjnych, kulturą obywatelską oraz ruchami społecznymi. W 2023 roku ukazała się jej książka „Kultura obywatelska. Wybrane podejścia i problemy”. Od października 2022 r. Przewodnicząca Zespołu ds. Równości na UMCS. Od maja 2024 r. członkini Rady Fundacji Wolności (wydawca Jawnego Lublina).