Cisza po burzy. Czy panel obywatelski przyniósł efekty?

Choć od budzącego kontrowersje panelu obywatelskiego o jakości powietrza w Lublinie minęły ponad 4 lata, miasto zrealizowało tylko niecałą połowę rekomendacji „obowiązkowych” do realizacji. Informacje o wdrażaniu postanowień panelu podawane na miejskich stronach są bardzo skąpe, urząd nie wyznaczył także obiecanych terminów realizacji rekomendacji ani zespołu lub osoby odpowiedzialnej za monitorowanie wdrażania.

Lubelski panel obywatelski skupiał już na sobie uwagę. Lublin zastosował to narzędzie partycypacji jako drugie miasto w Polsce – po Gdańsku, na temat obrad wybierając jakość powietrza w mieście. Organizatorzy zdecydowali się na poruszenie w panelu nie tylko wątków związanych z wymianą źródeł ciepła i termomodernizacją, ale też zagadnień związanych z transportem i kształtowaniem zieleni.

Do udziału w spotkaniach panelu wylosowano grupę 60 chętnych osób, które stanowiły „Lublin w pigułce” – odzwierciedlały strukturę demograficzną miasta pod kątem płci, wieku wykształcenia i dzielnicy zamieszkania. Zgromadzenie spotykało się kilkukrotnie – najpierw, by posłuchać ekspertów z dziedzin będących przedmiotem zainteresowania panelu, później podyskutować o propozycjach rozwiązań w obszarze czystszego powietrza, a następnie uchwalić w głosowaniu własne. Rekomendacje panelu zostały przekazane władzom miasta do realizacji.

Portal jawnylublin.pl już kilkukrotnie sprawdzał, na jakim etapie znajdują się prace nad wdrożeniem poszczególnych rekomendacji panelu obywatelskiego:

Cztery lata po panelu obywatelskim – para poszła w gwizdek

Czy panel obywatelski zazielenił Lublin?

Panel obywatelski nie skrócił oczekiwania na przystankach

Po panelu obywatelskim: Czy czeka nas jeszcze 50 lat z kopciuchami?

W 2022 roku lubelski panel obywatelski zainteresował również mnie. Kończąc studia licencjackie na Uniwersytecie Warszawskim, postanowiłem na temat swojej pracy dyplomowej wybrać polskie panele obywatelskie. Byłem z tym narzędziem partycypacji wcześniej zaznajomiony – w 2020 r. angażowałem się w organizację klimatycznego panelu obywatelskiego, który odbył się w Warszawie, w łódzkim panelu obywatelskim w tym samym roku pełniłem rolę eksperta, a w ostatnich miesiącach miałem przyjemność pracować przy ogólnopolskim panelu obywatelskim o ubóstwie energetycznym. Na zaproszenie Fundacji Wolności przedstawię najważniejsze założenia, wnioski i sugestie płynące z mojego badania z perspektywy Lublina.

Na czym polegało badanie?

W najprostszych słowach: chciałem sprawdzić skuteczność polskich paneli obywatelskich (trzech gdańskich paneli z lat 2016 i 2017 oraz panelu lubelskiego z 2018 r.), czyli zweryfikować, czy przeprowadzenie paneli obywatelskich miało realne przełożenie na prowadzoną przez samorządy politykę. Przy okazji chciałem również zobaczyć, w jaki sposób samorządy planują proces wdrażania (realizacji) rekomendacji paneli i jak nim zarządzają, a także w jaki sposób informują o wdrażaniu rekomendacji.

Dlaczego postanowiłem przeanalizować akurat 3 gdańskie panele obywatelskie oraz lubelski panel obywatelski? Po pierwsze, panele gdańskie oraz panel lubelski były pierwszymi czterema panelami obywatelskimi przeprowadzonymi w Polsce – odbywały się co około pół roku. Od ich zakończenia minęły co najmniej cztery lata, co pozwala na dogłębną analizę realizacji poszczególnych rekomendacji – po panelu lubelskim kolejny panel odbył się dopiero w 2020 roku w Łodzi. Pierwotnie chciałem objąć badaniem wszystkie polskie panele obywatelskie (oprócz Gdańska i Lublina także panele z: Łodzi, Wrocławia, Warszawy, Krakowa i Poznania), jednak z uwagi na zakres pracy (bardzo duża liczba rekomendacji do szczegółowego przeanalizowania), a także trudności napotkane w trakcie badania (brak odpowiedzi lub niekompletne odpowiedzi urzędników – odpowiedzi nie udzielił m. in. Lublin) ostatecznie postanowiłem ograniczyć analizę do wspomnianych czterech paneli i przeprowadziłem ją w pełni samodzielnie.

Pytania

Wiosną tego roku postawiłem sobie następujące wyjściowe pytania:

• jak zaawansowane są prace nad wdrażaniem rekomendacji paneli obywatelskich? (jako postanowienia/rekomendacje rozumiem rekomendacje przyjęte z 80-procentowym poparciem w drodze głosowania uczestników panelu w każdym z omawianych miast. Taki próg został ustalony przez organizatorów paneli zarówno w Lublinie, jak i w Gdańsku – określa on, że rekomendacja z tak dużym poparciem powinna zostać zrealizowana przez miasto)
• jakie mechanizmy wdrażania postanowień paneli obywatelskich przyjmują samorządy? (jako mechanizmy wdrażania rozumiem sposoby, w jakie samorządy Gdańska i Lublina planują i zarządzają procesem wdrażania/realizacji rekomendacji, tj. kwestie związane z opracowaniem i przedstawieniem planów wdrażania lub map drogowych oraz powoływaniem i funkcjonowaniem osób lub zespołów osób odpowiedzialnych za monitoring wdrażania rekomendacji paneli)
• czy, i jeśli tak, to w jaki sposób samorządy Gdańska i Lublina podają do informacji publicznej w Internecie wiadomości na temat wdrażania postanowień paneli obywatelskich? (jako podawanie do informacji publicznej rozumiem dzielenie się przez urzędy na własnych stronach internetowych oraz w Biuletynie Informacji Publicznej bieżącymi, aktualnymi informacjami o wdrażaniu rekomendacji, ale też podawanie informacji o planowaniu i zarządzaniu procesem wdrażania rekomendacji paneli obywatelskich. Mam tu na myśli także wypowiedzi urzędników i przedstawicieli lokalnej władzy do mediów w temacie wdrażania, cytowane przez media internetowe).

Poszukując odpowiedzi, w pierwszej kolejności skontaktowałem się drogą telefoniczną i mailową z urzędnikami odpowiedzialnymi za realizację panelu obywatelskiego w każdym z analizowanych miast (w przypadku Lublina było to Biuro Partycypacji Społecznej). Mimo, iż niektóre z miast publicznie zaprezentowały raporty z wdrażania rekomendacji panelu, zrobiły to w różnym czasie na przestrzeni ostatnich lat (niektóre rekomendacje ujęte w nich jako niezrealizowane mogły zostać już wdrożone), a szczegółowość podawanych danych różniła się. Chciałem zgromadzić w związku z tym ujednolicony zbiór danych na dzień 22 marca 2022, dlatego moim rozmówcom zadałem pytania o:

• posługiwanie się planami wdrażania/mapami drogowymi,
• funkcjonowanie osoby/zespołu stale monitorującego wdrażanie rekomendacji,
• bieżący stan realizacji rekomendacji panelu,
• pierwotne i realne terminy realizacji rekomendacji (zarówno tych zrealizowanych, jak i jeszcze niezrealizowanych),
• wnioski na przyszłość z dotychczasowego procesu wdrażania rekomendacji.

Po wysłaniu pytań kolejnym krokiem była uzupełniająca analiza źródeł internetowych. Oczekując na odpowiedzi od urzędników, z którymi byłem w kontakcie telefonicznym i mailowym, zacząłem gromadzić informacje na podstawie materiałów zamieszczanych na stronach internetowych organizatorów każdego z paneli obywatelskich – jednostek urzędów miast odpowiedzialnych za partycypację i/lub organizacji społecznych. Były to sprawozdania (raporty) z realizacji paneli, ich regulaminy lub inne akty prawne regulujące zasady funkcjonowania panelu, aktualności zamieszczane na stronach urzędów i organizacji społecznych oraz opublikowane publicznie mapy drogowe lub plany wdrażania rekomendacji. Celem uzupełniającej analizy było doprowadzenie do uzyskania możliwie najbardziej szczegółowej i prawdziwej odpowiedzi na każde z pytań badawczych.

Niestety, w związku z tym, że kwestionariusze zwrotne, które otrzymałem od urzędników były w większości przypadków wysłane bardzo późno, nie zostały odesłane wcale (tak zdarzyło się np. w przypadku Lublina) lub odpowiedzi nie odpowiadały w pełni na zadane pytania o realizację rekomendacji, zdecydowałem się zrezygnować z tej części badania. Dodatkowo ograniczyłem zakres badania jedynie do paneli z Gdańska i Lublina, ponieważ ilość pracy, którą musiałbym wykonać, by pokryć braki ze wszystkich odpowiedzi kwestionariuszowych, okazała się zbyt duża. Zgodnie z planem niezależnie od powodzenia kontaktu z urzędnikami szukałem też w Internecie wzmianek o wdrażaniu rekomendacji paneli obywatelskich w lokalnych lub branżowych mediach i portalach – interesowały mnie zarówno informacje raportowane przez dziennikarzy, jak i wypowiedzi urzędników/decydentów do mediów. Wniosło to nowy kontekst do informacji zamieszczonych na stronach organizatorów paneli. Końcowa ocena realizacji rekomendacji była ustanawiana według kafeterii:

• „zrealizowana”, to znaczy: postulat uczestników panelu zawarty w rekomendacji został spełniony w sposób bezpośrednio wynikający z jej treści, efekt został w całości osiągnięty (bez względu na to, kiedy to nastąpiło),
• „częściowo zrealizowana”, to znaczy: postulat uczestników panelu zawarty w rekomendacji został spełniony w części, efekt został w części osiągnięty, prace nad całkowitym osiągnięciem efektu trwają lub zostały zarzucone (bez względu na to, kiedy to nastąpiło; była to opcja wybierana szczególnie w przypadku częściowej realizacji rekomendacji zawierających w sobie wyrażenia złączone spójnikiem: „i”, „oraz”),
• „w przygotowaniu”, to znaczy: postulat uczestników panelu zawarty w rekomendacji nie został spełniony, ale trwają prace nad osiągnięciem efektu (bez względu na to, jak długo one trwają),
• „niezrealizowana”, to znaczy: postulat uczestników panelu zawarty w rekomendacji nie został spełniony, nie trwają prace nad osiągnięciem efektu lub przedstawiciele samorządu wprost zapowiedzieli brak realizacji tej rekomendacji,
• „brak informacji”, to znaczy: w Internecie nie da się znaleźć informacji o realizacji tej rekomendacji lub informacje podawane przez samorząd są niejasne, co utrudnia ocenę realizacji rekomendacji.

Jak wypadł Lublin?

Przeprowadzona przeze mnie analiza (stan na połowę czerwca 2022 r.) wykazała, że na stronach internetowych miasta Lublina oraz innych miejskich jednostek znajduje się bardzo mało informacji dotyczących wdrażania rekomendacji panelu. Poza opublikowanym zaraz po jego zakończeniu komentarzu władz miasta do rekomendacji (co można uznać za namiastkę planu wdrażania) i pojedynczymi notkami na stronach miejskich informującymi o realizowanych działaniach wpisujących się jedynie w 23 z 55 rekomendacji panelu (jednak w zdecydowanej większości nieodnoszącymi się wprost do tego powiązania) brakuje informacji o wdrażaniu.

Spośród źródeł pozaurzędowych najwięcej informacji o wdrażaniu rekomendacji panelu znaleźć można we wpisach na stronie… Jawnego Lublina oraz w amatorskim wideozapisie konferencji prasowej, podczas której przedstawiciele miasta (prezydent Krzysztof Żuk oraz dyrektor Biura Partycypacji Społecznej Piotr Choroś) zaprezentowali wcześniej wspomniany komentarz do rekomendacji. Miasto nie udostępnia publicznie informacji o organach lub osobach odpowiedzialnych za monitorowanie wdrażania rekomendacji panelu poza wskazaniem biura Miejskiego Architekta Zieleni jako odpowiedzialnego za realizację kilku z rekomendacji. Podsumowując, według analizy ogólnodostępnych źródeł internetowych zrealizowane zostało 26 z 55 wiążących rekomendacji, 9 zrealizowano częściowo, 3 nie zrealizowano, 8 jest w przygotowaniu, a co do pozostałych brak informacji.

Wykres 1: Wiążące rekomendacje lubelskiego panelu obywatelskiego (n=55)

Co ciekawe, miasto podczas omawiania rekomendacji w opublikowanym komentarzu lub podczas konferencji prasowej niejednokrotnie przytacza (jako przykład realizacji rekomendacji?) inicjatywy wykraczające poza panel, działania dodatkowe, zrealizowane rzekomo jeszcze przed panelem. Można to odebrać jako próbę zagłuszenia tematu lub odejścia od niewygodnej rozmowy na temat realnych lub potencjalnych trudności z wdrażaniem niektórych rekomendacji albo skutek złego sformułowania rekomendacji na etapie przeprowadzenia panelu – efekt zaniedbań organizatorów. Wydaje się przecież, że celem konsultacji, w dodatku przeprowadzonych z udziałem ekspertów i profesjonalnych moderatorów, nie powinno być wypracowanie propozycji rozwiązań powielających już prowadzone przez miasta polityki lub działania. Z drugiej strony, wypowiedzi urzędnika podczas konferencji prasowej sugerują, że metodologia panelu zakładała możliwość przegłosowania w panelu nawet tych rekomendacji, co do których paneliści mieli świadomość, iż powielają już wcześniej podejmowane przez miasto działania. Na przykładzie rekomendacji dotyczących termomodernizacji budynków urzędnik deklaruje bowiem, że miasto traktuje poparcie rekomendacji tego typu jako „rekomendacje wspierające, doceniające działania, które w urzędzie były prowadzone”.

Wiele do życzenia pozostawia sformułowanie bardzo dużej liczby rekomendacji, które bywają bardzo ogólnikowe, a co za tym idzie, możliwość prześledzenia ich wdrożenia ze źródeł pozaurzędowych w sytuacji, gdy urząd nie raportuje o wdrażaniu poszczególnych rekomendacji bezpośrednio, jest nikła. Ogólnikowy charakter rekomendacji może jednak sprzyjać klasyfikacji niektórych z nich jako „zrealizowane”, ponieważ wówczas jako realizację rekomendacji da się opisać wiele działań podejmowanych przez miasto, niekoniecznie świadomie i z inspiracji panelu. Na niektóre z rekomendacji miasto odpowiada deklarując przyszłe, ambitne działania wykraczające poza zakres nakreślony przez rekomendację, których później nie realizuje – nie wpływa to jednak na realizację samej rekomendacji, która posiada inne znaczenie. Niektóre rekomendacje zostały też przeze mnie określone jako zrealizowane częściowo, ponieważ panel sformułował je w taki sposób, że ich pełna realizacja nie jest możliwa lub trudna do weryfikacji. „Brak informacji” o realizacji niektórych rekomendacji nie oznacza jednak, ze nie zostały one zrealizowane – być może polityka informacyjna miasta w tym zakresie jest po prostu nieskuteczna. Wiele rekomendacji panelu lubelskiego zostało również zaklasyfikowanych jako „w przygotowaniu” – między innymi dlatego, iż w Internecie znaleźć można aktualne (2022 r.) informacje pozyskane przez Fundację Wolności która złożyła w urzędzie miasta zapytania o realizację rekomendacji panelu i otrzymała odpowiedź dotyczącą tego, wdrażanie których z nich w dalszym ciągu jest w toku.

Rekomendacje i co dalej?

Warto również zwrócić uwagę na to, że przedstawiciele miasta w swojej komunikacji wokół konferencji prasowej i komentarza do rekomendacji zaznaczają, iż „przekazali informacje mieszkańcom”, dlaczego ich rekomendacje nie zostaną zrealizowane lub zostały źle sformułowane. Padają również słowa o tym, że „mieszkańcy są usatysfakcjonowani” informacjami im przekazanymi. Można odnieść wrażenie, jakoby po zakończeniu panelu urzędnicy prowadzili ponowną edukację mieszkańców w zakresie tego, jak należy formułować rekomendacje i co jest zakresem panelu oraz kompetencji urzędu. Pisemne komentarze urzędu do rekomendacji są napisane natomiast dość szorstkim, urzędniczym językiem i pomijają niektóre rekomendacje – do części z nich odnoszą się zbiorczo. Między komentarzem pisemnym a prezentacją urzędniczą występują drobne rozbieżności (sprawa Górek Czechowskich). W tej samej kontrowersyjnej sprawie urząd uważa, że dwie rekomendacje jej dotyczące są wzajemnie sprzeczne, choć nie podaje, dlaczego.

Tabela 1: Podsumowanie mechanizmów wdrażania oraz informowania o wdrażaniu rekomendacji lubelskiego panelu obywatelskiego

Lublin na tle Gdańska

Należy jednak zauważyć, że w porównaniu z badanymi trzema panelami obywatelskimi z Gdańska, lubelski panel obywatelski nie wypada najgorzej. Licząc wszystkie rekomendacje badanych paneli obywatelskich, całkowicie zrealizowanych zostało raptem 39% z nich – w Lublinie udział ten wyniósł 47%. O wiele gorzej poradził sobie Gdańsk z wdrażaniem rekomendacji chociażby I lub III panelu (odpowiednio 40% i 21% wdrożonych rekomendacji).

Wykres 2: Realizacja rekomendacji paneli obywatelskich w Gdańsku i Lublinie

Można zaobserwować, że proporcje rekomendacji zrealizowanych częściowo, znajdujących się w przygotowaniu do realizacji oraz niezrealizowanych w każdym z 4 badanych paneli przedstawiają się podobnie. Rekomendacje zrealizowane częściowo w każdym z paneli stanowiły od 13 do 22%, znajdujące się w przygotowaniu – od 5 do 15%, a niezrealizowane – od 0 do 7%. Największe różnice zachodzą między grupami rekomendacji zrealizowanych, a tymi, co do realizacji których brak informacji. Rodzi to pytanie, czy rekomendacji zrealizowanych nie jest tak naprawdę więcej, a dojście do tych danych nie jest utrudnione przez skąpą politykę informacyjną miast. Takie pytanie można zadać sobie szczególnie w przypadku III gdańskiego panelu obywatelskiego – los jego rekomendacji w większości jest trudny do prześledzenia.

Wdrożenie rekomendacji

Nie wiadomo dokładnie, jakie mechanizmy wdrażania postanowień paneli obywatelskich przyjmują badane samorządy (Gdańsk i Lublin). Oba miasta w przypadku żadnego z paneli nie podzieliły się w publiczny sposób takimi informacjami, dane takie nie zostały też przekazane w kontakcie bezpośrednim na potrzeby tego badania. Każde z miast po każdym z paneli zorganizowało konferencję prasową dla mediów, podczas której przedstawiciele organizatorów zaprezentowali przyjęte przez mieszkańców rekomendacje, składając w obecności decydentów (prezydenta lub wiceprezydenta miasta) deklaracje o istotności tego narzędzia partycypacji. Konferencji prasowej nie towarzyszyło jednak upublicznienie map drogowych lub planów wdrażania rekomendacji panelu. Wyjątek stanowi Lublin, który opublikował omówiony na konferencji bardzo ogólny „komentarz do rekomendacji” – z dużymi zastrzeżeniami można go traktować jako namiastkę „planu wdrażania”. W obu miastach nie wyznaczono terminów, ani osób/zespołów monitorujących wdrażanie, a jednostkę odpowiedzialną za realizację (nie za jej monitoring) określono jedynie w przypadku kilku z 55 rekomendacji w Lublinie. Na konferencjach prasowych urzędnicy z Gdańska i Lublina wskazywali również na inne instytucje lub jednostki samorządu terytorialnego, od których zależy rzekomo realizacja niektórych rekomendacji. Każde z miast na konferencjach prasowych informowało, że przed zaprezentowaniem rekomendacji mediom omówiło perspektywy ich realizacji szczegółowo w gronie uczestników panelu. Nieznany jest jednak przebieg tych spotkań.

Samorządy Gdańska i Lublina podają do informacji publicznej w Internecie wiadomości na temat wdrażania postanowień paneli obywatelskich w sposób bardzo skąpy. Choć wszystkie badane panele posiadają na stronach internetowych miast dedykowane zakładki, nie są one mocno wykorzystywane. Informacje o wdrażaniu w zakładkach poświęconych panelowi na stronach miast stanowią małą część informacji o panelach. Więcej informacji o wdrażaniu rekomendacji paneli znaleźć można na stronach lokalnych mediów oraz organizacji społecznych. Inną grupę treści stanowią informacje o wdrażaniu (realizacji konkretnych projektów) w notkach na stronach miejskich ze wskazaniem na panel. Zdarza się, iż miasta, miejskie spółki lub inne jednostki zależne zamieszczają na swoich stronach wpisy informujące o konkretnych działaniach lub realizacji konkretnych zadań/projektów wynikających z przeprowadzenia panelu. Informacje tego typu najczęściej podaje Gdańsk. W przypadku Lublina (ale tez w przypadku niektórych rekomendacji gdańskich paneli obywatelskich) można zaobserwować informacje o wdrażaniu (realizacji konkretnych projektów) w notkach na stronach miasta bez wskazania na panel. Wdrażania części rekomendacji można się domyślać, śledząc publikacje na stronach miasta oraz pokrewnych mu podmiotów, które opisują działania pokrywające się z zakresem rekomendacji, ale nie podające wprost informacji o tym, że wynikają one z przeprowadzenia panelu. Jeśli chodzi o źródła pozaurzędowe, to w Lublinie przeważało jednego rodzaju źródło (organizacja watchdogowa), w Gdańsku były to różne media. Realizację jedynie 44% rekomendacji (ogółem) dało się prześledzić z użyciem stron miast lub jednostek zależnych. Podobny, niski odsetek rekomendacji, do których na bieżąco (w toku realizacji) odnosiło się miasto w swojej komunikacji odnotował Lublin oraz Gdańsk przy drugim panelu. Szeroką komunikacją wdrażania rekomendacji w trakcie ich realizacji cechował się natomiast pierwszy gdański panel obywatelski (powyżej 80% rekomendacji było raportowanych on-going na miejskich stronach), ale w przypadku panelu trzeciego było to już poniżej 30% – jest to najniższy wynik. Widać trend spadkowy – w Gdańsku z panelu na panel spadał odsetek rekomendacji, o których wdrażaniu miasto informowało na bieżąco.

Urzędnicy i decydenci w komunikacji dotyczącej panelu obywatelskiego przyjmują różne postawy. W przypadku Lublina wyraźna jest postawa jawnej negacji rekomendacji. Przedstawiciel urzędu zaznaczył wyraźnie, iż miasto nie wdroży niektórych rekomendacji, ponieważ nie pokrywają się one z tematem panelu lub nie jest to możliwe prawnie albo organizacyjnie w urzędzie – oceny tego typu budzą jednak wątpliwości strony społecznej. Jawna negacja rekomendacji w Lublinie bywa również wielokrotna. Przykładem może być kategoryczna odmowa realizacji rekomendacji dotyczących Górek Czechowskich w Lublinie, organizacja referendum lokalnego w tej sprawie po zakończeniu panelu i odmowa realizacji werdyktu referendum mimo wyniku zbieżnego z rekomendacjami panelu obywatelskiego.

Inne wnioski i sugestie zmian

Co należy zrobić, by przy przeprowadzaniu kolejnych paneli wystrzec się błędów, które popełnili organizatorzy z Lublina i Gdańska? Opcji do rozważenia jest kilka.

Standard dobrej rekomendacji

Podczas analizy poszczególnych rekomendacji paneli wielokrotnie okazywało się, że ocena ich realizacji nie jest zadaniem prostym. Wynikało to z ich niejednoznacznego, czasem zbyt ogólnego brzmienia, które dawało swobodne możliwości interpretacji. Inną wspomnianą wcześniej trudnością było nakładanie się zakresów niektórych rekomendacji na siebie, wynikanie działań opisanych w jednej rekomendacji z działań opisanych w drugiej lub sprzeczność działań opisanych w obu rekomendacjach. Rekomendacje spójne pod względem logicznym byłyby nie tylko łatwiejsze do monitorowania, ale też wdrażania.

Swoje standardy dobrych rekomendacji, nazywane również kryteriami, formułowały inne samorządy w (późniejszych) panelach nieobjętych badaniem – być może był to efekt uczenia się, gdyż organizatorzy paneli obywatelskich w Gdańsku i Lublinie takich zaleceń wprost nie formułowali. Jednakże nawet w Gdańsku, w I panelu obywatelskim organizatorzy zwrócili uwagę na zadawanie mieszkańcom podczas formułowania rekomendacji kluczowych pytań, które miały naprowadzić uczestników na stworzenie dobrze skonstruowanych zaleceń. Pytano się między innymi:

• czy propozycja rekomendacji jest odpowiedzią na zadane panelowi pytanie,
• w czyich kompetencjach leży realizacja rekomendacji,
• czy uczestnicy mają świadomość kosztów realizacji rekomendacji,
• jakie są mocne i słabe strony rekomendacji,
• czy rekomendacja jest zgodna z prawem,
• czy propozycja jest jasna i konkretna.

W Poznaniu spytano się natomiast, czy aby na pewno rekomendacja jest rekomendacją, czy warto się nią zajmować, czy jest sformułowana w sposób klarowny i zrozumiała dla urzędników, którzy będą ją wdrażać oraz czy jest sformułowana poprawnie pod względem językowym. W Warszawie postawiono nie na pytania, a na dość sztywne zasady dotyczące rekomendacji zamieszczono w regulaminie panelu, w którym zastrzeżono prawo koordynatorów panelu do usuwania rekomendacji niezgodnych z celem panelu, jego tematem, kompetencjami urzędu i prawem. Z łódzkimi kryteriami zapoznać się można w raporcie z realizacji panelu – są one mocno zbieżne z kryteriami warszawskimi, ale obejmują one również taki punkt, jak „wskazywanie działań” – rekomendacja powinna wskazywać, jakie działania należy podjąć; powinna zaczynać się od czasownika (np. zorganizowanie, opracowanie, wprowadzenie, itp.) i odpowiadać na pytania typu: „co? kto? gdzie? kiedy? jak? dla kogo? po co?”. Łódzkie kryteria ponownie akcentują rolę poprawnej polszczyzny – zdaniem autorów dobrze by było, by rekomendacje stanowiły pełne zdanie i nie zawierały skrótów myślowych lub słownictwa potocznego.

Gdańsk i Lublin przyjęły różne standardy pracy nad rekomendacjami. Nawet w obrębie 3 paneli gdańskich widać, że niektóre rekomendacje (np. w III gdańskim panelu obywatelskim) sformułowane są z mniejszą dbałością, niż rekomendacje w I lub II panelu. Różnice widać również w obrębie rekomendacji jednego panelu. Włączając doświadczenia innych miast, warto ujednolicić standardy pracy nad rekomendacjami, tak, by w kolejnych samorządach ich wdrażanie i monitorowanie wdrażania sprawiało jak najmniej problemów. Przedstawiciele urzędów i NGO-sów mogliby przyjąć spójne dla wszystkich miast standardy dotyczące brzmienia i zakresu „idealnej rekomendacji”.

Silniejsze umocowanie prawne panelu

Przyglądając się panelom można zauważyć „bezterminowość” realizacji rekomendacji – dosłownie i nie tylko. W przypadku Gdańska i Lublina rzeczywiście zachodzi sytuacja, w której urzędy nie zadeklarowały terminów realizacji rekomendacji. Nie mają także takiego obowiązku. Jednakże nawet gdyby to zrobiły – nie mogłyby być rozliczane z przekroczeń terminów albo wdrożenia niezgodnie z zakresem rekomendacji. Wiążący charakter rekomendacji, które uzyskały ponad 80% poparcia uczestników panelu jest tak naprawdę jedynie wyrazem dobrej woli prezydenta miasta – nie ma odzwierciedlenia w aktach prawnych. Mieszkańcy, którzy biorą udział w panelu, obdarzają prezydenta zaufaniem w kwestii realizacji rekomendacji. Formalnie nic jednak nie obliguje urzędników do realizacji rekomendacji – nawet tych z wysokim poparciem. Trudno więc dziwić się, że wskaźniki realizacji rekomendacji w przypadku paneli gdańskich i panelu lubelskiego są niskie (poniżej 50%). Sytuacja ma też drugą stronę medalu: zarzuty o nie wdrażanie rekomendacji mogłyby zostać skontrowane przez urzędników stwierdzeniem o braku wyznaczonych terminów lub braku obowiązku.

Czy panele obywatelskie potrzebują mocniejszej konstrukcji prawnej? Z pewnością tak. Umocowanie paneli podobnie jak budżetów obywatelskich (w ustawie) może być pieśnią przyszłości, jednak na razie jest za wcześnie, by o tym mówić – paneli odbyło się tylko kilka. Niestety, jakiekolwiek rozwiązanie obligujące urzędu do wyznaczania terminów i realizacji rekomendacji pod rygorem kar administracyjnych mogłoby budzić duży opór kadry urzędniczej, czy szerzej – samorządowej. Urzędy już dziś obciążone są dużą ilością zadań własnych i zleconych – nagłe narzucenie im obowiązku realizacji kilkudziesięciu nowych projektów o nieznanej skali i koszcie mogłoby być ciosem dla wewnętrznej organizacji pracy. Nigdy nie wiadomo przecież, jakie rekomendacje ostatecznie przyjmie panel. Trudno wyobrazić sobie również sytuację, w której kilka miesięcy po panelu obywatelskim dochodzi do zmiany zarządu miasta – zostaje wybrany nowy prezydent, nowy skład rady miasta z nową większością, a na kluczowe stanowiskach w urzędzie powoływane są nowe osoby. Gdyby wiążący charakter rekomendacji zapisany był nie w ustawie, a w zarządzeniu prezydenta lub uchwale rady miasta – nowy włodarz mógłby uchylić zarządzenie, a nowa rada miasta uchylić uchwałę.

Tworzenie samorządowych organów monitorujących

Intuicyjnym rozwiązaniem, które mogłoby zwiększyć skuteczność paneli obywatelskich, tj. zmotywować urzędy do wdrażania ich postanowień, jest wydzielanie w urzędach miast komórek lub stanowisk odpowiedzialnych za monitoring wdrażania rekomendacji. Gdańsk i Lublin nie udostępniają informacji, z których wynikałoby, że takie osoby lub zespoły funkcjonują w strukturach urzędów; przedstawiciele tych miast nie odpowiedzieli również na moje pytania w tej kwestii. Można jednak założyć, że przynajmniej w Gdańsku przez jakiś czas kadra zarządzająca miastem była świadoma tego problemu. Jak podają źródła publicystyczne i lokalne redakcje, w Gdańsku z inicjatywy prezydenta miasta rozpoczęto prace nad koncepcją powołania tzw. senatu obywatelskiego, czyli gremium składającego się z losowo wybranych uczestników dotychczasowych paneli. Zadaniem senatu miałby być monitoring realizacji rekomendacji dotychczasowych paneli, ale też wybór tematów nowych paneli obywatelskich, zatwierdzanie zmian w procedurach organizacji paneli i opiniowanie kandydatów na koordynatorów paneli. W skład senatu miało wchodzić 60 senatorów i senatorek – ich skład wymieniałby się 2 razy na rok, a mandat wygasałby po półtorej roku. Funkcjonowanie senatu odbywałoby się z pomocą zespołu 8 ekspertów. Prace nad powołaniem senatu zostały przerwane w 2019 roku śmiercią prezydenta Gdańska, Pawła Adamowicza.

Choć idea senatu obywatelskiego jako przedłużenie idei panelu obywatelskiego może wydawać się bardzo atrakcyjna, trzeba zauważyć, że senat byłby bardzo drogi w utrzymaniu – jego funkcjonowanie w skali roku pochłaniałoby wydatki kilkukrotnie większe niż jeden panel obywatelski. Opłacenie udziału 60 osób w regularnych spotkaniach, zapewnienie im miejsca obrad, wynagrodzenie dla kadry odpowiedzialnej za obsługę senatu, w tym ekspertów, zapewnienie środków na przeprowadzenie rzetelnej procedury wyborczej do senatu – to tylko podstawowy katalog zadań, który mógłby ulec poszerzeniu. Czy potrzebujemy aż tak kosztownych rozwiązań tylko po to, by urzędnicy czuli większą presję w zakresie wdrażania rekomendacji, które już wcześniej zostało mieszkańcom obiecane? Warto zastanowić się, czy zamiast powoływania nowych instytucji tego typu nie zatrudnić po prostu osoby lub osób odpowiedzialnych za czuwanie nad realizacją rekomendacji w strukturze samego urzędu. Osoba lub osoby te powinny znać powiązania między biurami i wydziałami w obrębie urzędu, komunikować się z kluczowymi graczami lokalnej administracji i egzekwować realizację poszczególnych zadań i ich terminy.

Rozwijanie kontroli obywatelskiej

Ocena realizacji sporej części rekomendacji wypracowanych przez panele obywatelskie w Gdańsku i Lublinie nie byłaby możliwa, gdyby nie zewnętrzne źródła – lokalne media, ale też strony środowisk aktywistycznych lub strażniczych. Taką rolę w szczególny sposób pełniła internetowa „Gazeta Jawny Lublin” – portal prowadzony przez Fundację Wolności z Lublina, która za zadanie stawia sobie między innymi „popularyzację jawności i zasad dobrego rządzenia w celu zwiększania wpływu mieszkańców na samorząd lokalny”. „Gazeta Jawny Lublin” jako jedyne medium lokalne z obu badanych miast podeszła w tak kompleksowy sposób do zagadnienia realizacji rekomendacji paneli obywatelskich, prowadząc niezależne śledztwa, wysyłając do urzędu zapytania i dwukrotnie raportując o stanie wdrażania, a także publikując teksty odnoszące się do realizacji rekomendacji sektorowo. Publikowanym wpisom na stronie towarzyszyły wykresy i dokładne podsumowania.

W końcu bez kontroli obywatelskiej, organizacji watchdogowych i niezależnych mediów „patrzących na ręce władzy” monitorowanie wdrażania rekomendacji paneli obywatelskich i wywieranie pozytywnej presji na urząd w tym zakresie może być trudniejsze. Rozwój społeczeństwa obywatelskiego, różnych form edukacji o partycypacji i budowania kultury poczucia odpowiedzialności za lokalną wspólnotę jest procesem długotrwałym i zależnym od wielu czynników – mogą go jednak przyspieszyć zewnętrzne dofinansowania. Rozwijanie kompetencji i zasobów tego typu organizacji powinno być celem polityk publicznych na poziomie lokalnym, regionalnym, krajowym i europejskim. W dobrze działającej demokracji inwestycje w działalność strażniczą i niezależne media mogą się zwrócić, choć pozornie na takie nie wyglądają, a dla niektórych środowisk mogą wydawać się zagrażające. Warto też, by monitoringiem realizacji rekomendacji procesów partycypacyjnych zainteresowały się organizacje pozarządowe, które organizowały panele obywatelskie na zlecenie miast – wszak mają one wysoki mandat, wiedzę oraz motywy moralne do tego typu działań.

Filip Górski